Osmanlı Devleti’nde Muhtarlık Kurumunun İşleyişine İlişkin Düzenlemeler ve Gözlemler…
Kuruluşundan Tanzimat’a kadar geçen sürede muhtarların belirlenip atanmaları, görev ve yetkileri çeşitli makalelerde ele alınmıştır (Çadırcı 1970, 1993; Çiçek 1999; Eken 2000; Akyıldız 2006). Bu çalışmada sözü edilen bilgileri yinelemeden çeşitli nedenlerle ele alınmayan ya da üzerinde durulmayan bazı hususlara açıklık getirilecek, daha sonra da Tanzimat sürecinde kurumdaki değişim, yönetmelikler çerçevesinde irdelenerek
uygulamada ortaya çıkan kimi sorunlar ele alınacaktır.
Araştırmanın asıl amacı ise I. Dünya Savaşı öncesinde yeni bir idari yapılanma için çalışmalar sürdürülürken, muhtarlık kurumun düzenlenmesine ışık tutmak, daha önceki araştırmalarda ulaşılmamış veya çeşitli nedenlerle gözden kaçmış, önemli gördüğümüz bilgileri aktararak değerlendirmektir.
Muhtarlık teşkilatının kurulmasından önce köy ve mahallelerde halk ile hükûmet ilişkilerinde aracılık yapan kimselerin bulunduğu, bunların “kethüda”, “ihtiyâr” gibi adlarla anıldıkları bilinmektedir (Çadırcı 1993: 4).
Ancak günümüzdeki nitelik ve anlamıyla kurumun “idari bir birim” olarak ortaya çıkması, II. Mahmut Dönemi’nde önce İstanbul’da, sonra taşrada teşkilatın oluşturulmasıyla mümkün olmuştur (Çadırcı 1970: 409–420).
Bu evrede kırsal kesimde, halkı Müslüman olan her köyde yine halkın katılımıyla birinci ve ikinci muhtar olmak üzere iki kişi belirlenmiş, bunlar hükûmetin onayı alındıktan sonra kendilerine verilen resmî mühürlerini alarak görevlerine başlamışlardır. Tuna Vilayeti Nizamnamesi’nin uygulamaya konulduğu 1864 yılı ve sonrasına kadar geçen sürede köylerde bu iki muhtardan başka imamların da köy işlerinde kimi hizmetleri olageldiği üzere ifa etmeye devam ettikleri anlaşılmaktadır. Önemli olan ise bu evrede köy ihtiyar heyetlerinin bulunmamasıdır. Hâlbuki kaza, sancak, eyalet merkezlerinde bu dönemde meclislerin etkinlik gösterdiği bilinmektedir (Çadırcı 1985: 257–277).
Dikkat çeken bir diğer husus ise, muhtarların köy halkına kefil edilmeleri, muhtarlara da imamların kefillik etmeleridir.
Ali Akyıldız, muhtarlık teşkilatı kurulurken, seçimden çok atanmanın geçerli olduğunu “muhtarların halkın seçimiyle iş başına getirildiği iddiası, muhtemelen ilgili metinlerde geçen ‘bi’l-intihâb’ ibaresinin yanlış yorumlanmasından
kaynaklanmaktadır” sözleriyle ifade etmekte (2006: 16), ancak muhtarların tayininde veya görevden alınmalarında mahalle veya köy halkının tercih ve yönelimlerinin de göz önünde bulundurulduğunu belirtmektedir (2006: 17).
Çadırcı, muhtarlık teşkilatı kurulmadan önce “kimi köylerde halkın muhtarın görevlerini üstlenen köy kethüdalarını veya ‘ihtiyarını’ kendi hür iradeleriyle belirlediklerine dair elimizde bazı bilgiler bulunmaktadır” (1993: 5) demekte ve buna dair iki sicil kaydını örnek olarak sunmaktadır.
1801 tarihli sicil kaydında Bâlâ kasabasının Kurbağa köyü halkı, Beyazıdoğlu Halil Ağa’yı işlerini görmek üzere “umûr ve husûslarını rü’yyete bi’tterâzî ihtiyâr nasb ve ta’yîn etmişler, ‘yedine cânib-i şer’den mürâsele’ verilmesini istemişlerdir” denilmekte ve 1806 tarihli diğer kayıtta ise Bâlâ’ya bağlı Karakeçili köyüne Himmet Ağaoğlu Mehmet Çelebi’nin ‘ihtiyâr’ seçildiğinden bahsedilmektedir (Çadırcı 1993: 5). Bu sıralarda âyânların ve şehir kethüdalarının da yöre halkınca seçildikten sonra seçimin kesinleşmesi için merkezin onayının alındığı bilinmektedir (Çadırcı 1972: 26–27). 1829-1830’da İstanbul’da oluşturulan muhtarlığın taşrada birkaç yıl sonra kurulacak muhtarlıkla önemli benzerlikleri olmakla birlikte, İstanbul mahallelerinde muhtarlarının atamayla belirlendiklerinin anlaşıldığını ifade etmektedir (Çadırcı 1993: 5).
Galip Eken’in makalesinde muhtarların seçimi başlığı altında şu ifadeler yer almaktadır:
Her mahallede ‘mücerrebü’l-etvar’ kimseler muhtar-ı evvel ve sâni seçilmekteydi. Bu seçim, ‘ittifâk-ı ârâ’ ve ‘ahali-i mahallenin iltimâsıyla’ ibarelerinden anlaşıldığı kadarıyla, mahalle halkının ortak kararı sonucu gerçekleşmekteydi… İlk defa göreve gelen muhtarlarda olduğu gibi, aynı zamanda daha sonraki tarihlerde ölüm, azil, istifa ve sair bazı sebeplerle boşalan muhtarlıkların yeni sahipleri için de seçim yapılmaktaydı.
Bu manada Tokat’a ait olan 11 adet belgede, boşalan her bir muhtarlık için ‘ahali-i mahallenin iltimâsı’ söz konusu olmuştur. Bu seçimlerin sonuçları kadı sicillerine kaydedildiği gibi, aynı zamanda sancaklardaki Defter Nâzırlarına, Defter Nâzırlarınca da İstanbul’daki Ceride Nezâretine bildirilmesi gerekmekteydi…
Müstakilen, muhtarların seçimi ile ilgili Tokat Şer’iyye Sicillerinde 11 adet belgeye rastlanılmıştır. Bu belgelerden anlaşıldığına göre 8’i azl, 2’si fevt (ölüm), biri de istifa sonucu boşalan mahalle muhtarlıklarına, yeni seçimler yapılmıştır. (2000: 519–521) Kemal Çiçek ise, Lefkoşe’de 16 Mayıs 1839’da Attar Hacı Mehmed Efendi bin Ali’nin muhtarlık tezkeresinden söz ederken “muhtarın ma’rifet-i şer’ ve mahalle-i mezbûre ahalisi ma’rifetiyle muhtar-ı evvel olarak tayin olunduğunu” belirterek muhtar seçilen diğer kimselerin isimlerini de vermektedir (1999:1257–1258).
Bu süreçte devlet hazinesinden muhtarlara bir ücretin ödenip ödenmediği açıklıkla bilinmemektedir. Muhassıllık uygulaması sürecinde (1840–1842) bütün devlet memurlarına, yargıda görev alanlara maaş bağlanırken, muhtarlara da maaş verilmek istendiği ve verildiği anlaşılmakla birlikte1 bu uygulama kısa ömürlü olmuştur. Zira oldukça fazla sayıdaki muhtara düzenli aylık ödenmesi, hazine için önemli bir sorun olarak görülmüştür.
Tanzimat Sürecinde Muhtarlık (1840–1876)
Tanzimat Fermanı’nın ilanını izleyen yıllarda taşra teşkilatında köklü ve kalıcı değişiklikler yapılmıştır. Özellikle iç güvenliğin sağlanması için önlemler alınırken, devlet gelirlerinin sağlıklı toplanmasına yönelik düzenlemeler yapılarak işe başlanılmıştır. Bunun için Muhassıl-ı Emvâl adlı görevliler eyalet ve sancak merkezlerine gönderilmiş, yanlarına kâtipler verilmiş, vardıkları yerlerde meclisler oluşturarak mal, mülk sayımı yapılmıştı.
Köylerde, muhassıllara vergilerin toplanmasında muhtarlar yardımcı olacaktır. Bu hizmeti karşılığında muhtarlara aylık ödenmesi uygun görülmüş, ne var ki 1842’de yeni bir yapılanmaya gidilmiştir (Ortaylı 2000: 32–42, ayrıca bk. Efe 2002.).
Muhassıllık Meclisleri kaldırılmış, eyalet ve sancak merkezlerinde büyük ve küçük meclisler oluşturulmuş, idari bir birim olarak köyden sonra kaza kurulmuştur (Çadırcı 1988: 601–626, 1989: 237–257). Ancak köy yönetiminde önemli bir değişikliğe gidilmemiş, Tanzimat öncesindeki gibi muhtar-ı evvel ve muhtar-ı sâni yönetici olarak kalmışlardır. Görev ve sorumluluklarında ise yeni yapılanmaya uygun bazı değişiklikler olmuştur. Örneğin, asker alımında kur’a usulüne geçilmesi, güvenliğin sağlanmasında zaptiye neferinden yararlanılmaya başlanması, muhtarların bu alanlardaki işlerini hafifletmiştir. Bunun yanı sıra kaza müdürlerinin devlet adına vergi tahsil eden tahsildarlar olarak algılanmasıyla birlikte muhtarlara da yeni bir görev yüklenmiştir. Örneğin İstanbul’da Meclis-i Ziraat’te alınan kararlar arasında bundan böyle borç alacak köylülere köy muhtarları ve ileri gelenlerinin marifet ve kefaleti altında uygun bir vade ile beher keseye aylık beş kuruş faiz uygulanarak borçlandırılmaları, borçlarını faizleriyle beraber zamanında ödeyemezlerse ilgili yöneticilerin bu alacağı devlet malı gibi görerek tahsil ettirmeye özen göstermeleri isteniyordu (Takvim-i Vekayi, Def’a 254). Özellikle 1849 düzenlemesinde “Eyâlet Meclisleri Talîmâtnâmesi”nin 66. mad. müdürlerle birlikte muhtarların da her sene muhasebelerinin yapılacağı belirtilmişti (Mecmua, 1851: 74).2 1852 yılında ülke geneline gönderilen bir tebligatta köy muhtarlarının devlet adına halktan tahsil edecekleri paralardan zimmetlerine geçirmemeleri için kaza müdürleri gibi onlar için de “kefâlet” usulünün uygulanması ve buna dair senet alınması, halk tarafından seçilirlerken kendilerine kavî kefiller gösterilmesi, isteniyordu. Teslim ettikleri devlet gelirleri, üç ayda bir kaza müdürlerince incelenerek eğer zimmetlerine geçirdikleri anlaşılırsa kefiliyle ve onu seçen halktan tahsil edilmesi gerektiği, buna teşebbüs edenlerin de sürgüne gönderilmesi buyruluyordu (BOA Ayniyat, 1852: 89).
“Umûr-u Mâliye’ye Dâir Nizâmnâme-i Mahsûsa” (Düstûr, 1289–1290: 4–6) da köylerden tahsil edilecek vergilerin muhtarlar ve imamlarla birlikte köy halkına âdilâne dağıtılarak defterlere kaydedilip toplanmasına dair düzenlemeler yapılıyordu. Nizamnamenin 9. maddesinde köy ve mahallelerde devlet gelirlerinin toplanmasında birinci derecede muhtarlar sorumlu tutuluyordu. Alınacak vergiyi bir hafta öncesinden yükümlüsüne haber vermeleri, süre sonunda bütünüyle toplanması öngörülüyordu. Toplanan vergiye karşılık yükümlüye “makbuz pusulası” verilecekti (10. mad.).
Muhtarlar aldıkları vergileri en geç üç gün içinde kaza sandıklarına teslim edecekler, kimlerden vergi tahsil edemediklerini de açıklayacaklardı (11. mad.). Alınamayan vergiler için kazaca görevliler gönderilecek, mevcut kurallara göre gereği yapılacaktı (12. mad.). Muhtarlar topladıkları vergiyi zamanında teslim etmemişlerse gecikmenin muhtardan mı, yoksa vergi yükümlülerinden mi kaynaklandığı gönderilecek görevlice saptanacak, ona göre işlem yapılacaktı (13–14. mad.). “Eyâlât ve Elviyede Kurâ ve Mahallâtın Muayyen Olan Vergilerinin Beyne’lahâlî Tevzî’ Hakkında İcrâsı Lâzım Gelen Muâmelâta Dâir Nizâmnâme”3 ise on iki madde olup, muhtarların vergi toplanmasındaki fonksiyonlarını bir kez daha ayrıntılarıyla saptamaktaydı. Buna göre, kaza merkezlerince belirlenip köy ve mahallelere gönderilen vergi pusulaları, her köyün imam ve muhtarları ile Hristiyan köy ve mahallelerinde papaz ve muhtarlar, öncelikle o mahalle ve köyde mevcut olan hanelerin numara ve sahiplerinin isimleriyle beraber bir defter hazırlayıp köy ve mahalleye gelen vergi pusulasında yazılı meblağı “komşuca ve hakkaniyet üzere” herkesin kudretine göre aralarında dağıtacak, hisselerine isabet eden vergi kaç kuruş ise defterde isminin altına yazılacaktı. Vergi veremeyecek fakirlerin ise isimleri üstüne kayıt düşülecekti. Kayıtlar deftere bütünüyle geçirildikten sonra imam, muhtar, papaz ve sözüne güvenilir ileri gelenler mühürleyip imzalayacaklar, muhtarlarla birlikte itibarlılardan bir ikisi defteri alıp kaza meclisine götüreceklerdi (1. mad.) Vergi tevzi defterleri kaza meclisinde incelenecek, uygun görülüp onaylandıktan sonra imzalanarak muhtarlara teslim edilip geri gönderilecekti (2. mad.) Hristiyan köylerinde defterler Türkçe yazacak kimse yok ise kendi lisanlarında yazılacak ancak kaza meclisinde Türkçeye çevrilerek onaylanıp geri gönderilecekti (3. mad.). İmam ve muhtarlarla diğerleri topladıkları vergiyi üzerlerinde tutup teslim etmemişlerse kazaca gönderilecek görevlilerce araştırılacak ve haklarında yasal işlem yapılacaktı (8. mad.)
Muhtarlar, köylerinin hissesine düşen yıllık vergiyi toplayıp bütünüyle makbuz senetleriyle birlikte kaza meclislerine teslim ettiklerinde köy ve mahallenin ismiyle birlikte hangi yıla ait oldukları ve kaç kuruş vergi olduğunu gösteren “edâ’ senedi” ibaresini kapsayan meclis azaları ve sandık eminince mühürlenmiş bir belge en kısa sürede muhtarlara verilecekti (11. mad.). Tuna Vilayeti Nizamnamesinin uygulanmaya konulmasından bir yıl kadar önce, 02 Haziran 1863 tarihli Tasvir-i Efkâr gazetesinde yer alan “Muhtarân İntihâbı Hakkında Talîmât” ile “İntihâb-ı A’zâ Hakkında Tâlimât”larda muhtar ve aza seçimlerinin nasıl yapılacağı ayrıntılarıyla yer almaktadır. Bu düzenlemeyle süregelen uygulamaya yeni bir biçim verilmiş, ancak düzenleme herhalde uzun ömürlü olmadığından muhtarlıkla ilgili çalışmalarda üzerinde pek durulmamış veya dikkat çekmemiş olmalıdır. Zira Tuna Vilayeti Nizamnamesi’yle yapılan düzenlemede muhtarlığa da yer verilmiştir.
Bu düzenlemeler diğer alanlarda olduğu gibi muhtarlık kurumunda da deneme yanılmanın geçerli olduğunu göstermektedir. Bununla beraber, muhtar belirlemede nasıl bir yol izlendiğinin kısa ömürlü de olsa bilinmesinde yarar vardır. Eyalet merkezlerinde vali, muhasebeci, hâkim, müftü ile yöre ileri gelenlerinden bir veya iki kişinin yanı sıra metropolitler bir araya gelerek, her iki yüz hane için ömründe hiçbir cinayet işlememiş, halk nezdinde iyi ahlaklı ve dürüstlükleriyle bilinenlerden “bir adam intihâb” olunacaktı.
Kentte her iki yüz haneye bir muhtar olacaktı. Sancakta ise mutasarrıf veyahut kaymakam, hâkim, mal müdürü, müftü ve ileri gelenlerden varsa bir ya da iki kişi ve metropolitler bir araya gelerek her yüz hane için bir muhtar seçeceklerdi. Kaza merkezinde ve köylerde, köyün durumuna göre yirmi haneden elli haneye dek birer muhtar seçilecekti. Seçim konusunda müdür, hâkim ve müftü efendiler birlikte olacakları gibi halkı Hıristiyan olan köylerde metropolit vekili de beraber bulunacaktı. Merkez kaza ve köy muhtarlarının belirlenmesinde sözü edilen kurallar çerçevesinde işlem yapılacak ve vali de gözlemci olacaktı. Aynı şekilde mutasarrıf ve kaymakamlar da merkez sancak ve kazalarla köylerindeki muhtarların seçilmesinde hazır bulunacaklardı. Daha önemlisi bu düzenleme ile muhtarların sürekli olarak görevde kalmaları önleniyor, iki senede bir değiştirilmeleri ve aradan üç yıl geçmeden aynı kişinin tekrar muhtar seçilmeyeceği de kurala bağlanıyordu.
Aza seçimleriyle ilgili talimatta, eyalet merkezlerinde muhtarların, kaza merkezlerinde ise iki muhtarın bir araya gelmesiyle ve oyçokluğuyla aza seçeceklerdi. Sancak muhtarlarıyla her kazadan iki muhtar bir araya gelerek yine oyçokluğuyla sancak meclisi azası belirleyeceklerdi. Kazada ise kaza muhtarlarıyla beş köyden birer muhtar bir araya gelerek galebe-i rey ile aza seçeceklerdi. Eyalet, sancak ve kaza azalarının her yıl üçte biri ayrılacak sözü edilen kural gereğince yerine diğeri seçilecek ve üç yıl dolduğunda tümü değiştirilecekti. Aradan üç yıl geçmeden eski üyeler yeniden aza olamayacaklardı. Aza seçilebilmek için de cinayet işlememiş, halk nezdinde iyi ahlaklı ve dürüst olarak tanınmış olmak gerekmekteydi (Tasvir-i Efkâr, No: 97).
Ülke yönetiminde 1849 Düzenlemesinin ardından 1852’de eyalet meclisleri başkanlığının yeniden valilere bırakılarak valilerin görev ve yetkilerinin arttırılması ve sözünü ettiğimiz muhtarlarla ilgili 1863 Talimatının ardından 1864’e gelindiğinde kapsamlı bir düzenlemeye gidildiği görülmektedir. Bir kurulca Ali ve Fuat Paşaların önderliğinde hazırlanan, idari yapılanmayı düzenleyen nizamname, dönemin yönetim anlayışına ve yenilikleri uygulama biçimine uygun olarak İmparatorluk geneli yerine başarılı bir vali olarak yönetim gerçekleştirmiş olan Mithat Paşa’nın bulunduğu Tuna bölgesinde hayata geçirilmesi daha uygun görülmüştü. Genel bir düzenleme olmasına karşın, öncelik Tuna’ya verildiği için “Tuna Vilâyeti Nizâmnâmesi” olarak adlandırılmış ve yürürlüğe konmuştu. Bu nizamnamede idari yapılanma; köy, kaza, liva ve vilayet olarak öngörülmüş, köyde muhtar ve ihtiyar heyeti, kazada kaza müdürü, livada kaymakam vilayette ise valinin görev ve yetkileri ayrıntılarıyla belirlenmiş, ayrıca yargının ve kaza, liva, vilayet merkezlerindeki meclislerin işleyişi de saptanmıştı.
Tuna Vilayeti Nizamnamesinin 4. Bölümü köy, yönetimine ayrılmıştı. 58–66. maddelerde köylerde muhtarların nasıl belirleneceği, görev ve yetkileri, ihtiyar meclislerinin oluşturulması konularına yer verilmekteydi. Nizamnamenin 5. Bölümünde ise köylerde seçimlerin nasıl yapılacağı, 67.–70. maddeleriyle tespit ediliyordu (Düstûr, 1282: 529–532)4 1867 Vilayet Nizamnamesinin5 yine 4. Bölümü köy idaresine ayrılmış olup, 54–66. maddelerini kapsamaktadır. Bu düzenlemede en önemli değişiklik kaza yönetiminde görülen düzenlemenin ister istemez köye de yansıması olarak karşımıza çıkmaktadır. Kaza yönetimi kaymakama bırakıldığından Tuna Vilayeti Nizamnamesinin 59. ve 69. maddelerinde geçen müdir-i kaza ibaresi kaymakam-ı kaza olarak, 1867 Vilayet Nizamnamesinin 55. ve 65. maddelerinde yer almaktadır. Ayrıca Tuna Vilayet Nizamnamesinin 66. maddesine muhtarlar ve ihtiyar meclisi üyelerinin bir sene için seçilecekleri ve tekrar seçilmelerinin mümkün olduğu ifadesi eklenerek 1867 düzenlemesinin 62. maddesi oluşturulmuştur.6 1867 düzenlemesi de uzun ömürlü olamamış, uygulamada ortaya çıkan sorunlar dikkate alınarak 22 Ocak 1871 tarihinde “İdâre-i Umûmiye-i Vilâyât Nizâmnâmesi” (Düstûr, 1289: 625–651)7 adıyla icra memurları, idare meclisleri, belediye ve nahiye idarelerinin görevleri tespit edilmişti. Aynı zamanda köy ve nahiye idaresi ele alınırken muhtarların görevleri de ayrı bir başlık altında belirtilmiş, köy ihtiyar meclislerinin görev ve yetkileri ayrıntılı olarak saptanmıştır.
1871 Nizamnamesiyle köy ile kaza arasında nahiye bir idari birim olarak kabul edilmiş, yönetimi ise nahiye müdürüne bırakılmıştı. Dolayısıyla köyler bu tarihe kadar doğrudan kazalara bağlı iken bundan böyle nahiye müdürlerine bağlandığından muhtar ve ihtiyar meclisi üyeleri de nahiye müdürleriyle irtibatlandırılmıştı. Muhtar ve ihtiyar meclisi üyelerinin seçimlerinde bir yeniliğe gidilmemiş olmakla birlikte, bunların görev ve yetkileri ayrı başlıklar altında ayrıntılı olarak düzenlenmiştir.
Bu nizamnamenin 60. maddesi “Muhtarların Vezâîfi” başlığını taşımakta olup, muhtarların görevleri şöyle saptanmaktadır: Muhtarların vazifeleri, nahiye müdürü tarafından kendilerine tebliğ olunan kanun, düzenleme ve hükümet emirlerinin mensup oldukları köylerde ilan edilmesi; köy sakinlerine tarh olunan emval-i devletin ihtiyar meclisi kararı ve nahiye müdürünün göndereceği tevzî’ pusulalarına göre istihsali ve toplanması; hükümet marifetiyle celb ve ihzâr olunacaklar hakkında gönderilen celb pusulalarının tebliğ edilmesi ve hangi gün hükümete gideceklerinin götüren herkim ise ona ifade edilmesi; hükümet tarafından emr olunan kimselerin kefile bağlanması; haciz (sekvestro) ve protestoların tebliğ edilmesi; mürûr tezkeresi alacaklara usulü üzere ilmühaber verilmesi; köy ve çiftliklerde meydana gelen doğum ve ölümlerin belirlenen vakitlerde nahiye müdürlüğüne ihbar edilmesi; verese-i sagîre ve gaibesi olduğu halde vefat edenler hakkında nahiye müdürüne bilgi verilmesi; yaralama ve katl olaylarını nahiye müdürlüğüne acilen bildirip yaralayanların ve katillerin hükümete teslimine imkânı ölçüsünde yardım edilmesi; arâzî-i mahlûle ve mektûme ve muâmelât-ı intikalîyesi rü’yet olunmayan mülklerle ve düzene aykırı olan inşaatlarla ilgili nahiyeye bilgi verilmesi; köy zabıtasında bulunmak üzere ihtiyâr meclisleri tarafından intihâb olunacak bekçi ve korucu gibi kimselere nezaret etmek; kendilerine havale olunan umûr ve diğer işlerin icraya konulmasıdır (Düstûr, 1289: 638–639).
Nizamnamenin 6. bölümü “Köy İhtiyâr Meclisleri”ne ayrılmış olup, 107–110. maddeleri kapsamaktadır. Bu maddelerde meclislerin yargılama yetkisinin sınırları, mahkemelere ait nizamnameler ve vilayet nizamnamesiyle ayrıca belirtildiğinden ihtiyar meclisleriyle ilgili bir düzenlemeye gerek görülmediği ifade edilmektedir. Ayrıca komşu köylerle olan sorunların çözümü nahiyelere bırakılmış, köy halkını doğrudan doğruya ilgilendiren meselelerle ihtiyar meclislerinin ilgilenmesi uygun görülmüştü (Düstûr, 1289: 647–648). 06 Nisan 1876 tarihli “İdâre-i Nevâhî Nizâmnâmesi”nde muhtarlıkla ilgili önemli bir değişiklik görülmemekle birlikte 8. maddesinde “her dâire dâhilinde bulunan köylerin kemâkân birer muhtarı olacak ve bir köy müteaddid mahalleden ve ahâlîsi sunûf-u muhtelifeden mürekkeb ise her sınıfın ve mahallenin başka başka muhtarı bulunacaktır” ifadesi yer almakta olup 18. madde de ise “karye muhtarları yerliden ve emniyetli takımdan intihâb olunacak ve beher sene tebdîl kılınacaktır” denilmekteydi (Düstûr, 1293: 33–37). 8 Muhtarların adli işlerde adliye zabıtasına nasıl yardımcı olacakları, 25 Haziran 1879 tarihli düzenlemenin 9. maddesinde diğer görevlilerle birlikte köy muhtarları ve ihtiyar meclisleri azası ve köy ve orman bekçileri marifetiyle icra edileceği belirtilmişti. Ayrıca 16. maddede köy ve orman bekçilerinin görevli bulundukları bölgede vukuu bulacak kabahat ve küçük suçların araştırılması ve meydana gelen suçların cinsi, sebepleri, yer ve zamanı, delil ve izlerini belirten bir zabıt varakası düzenleyecekleri gibi gasp edilen malları dahi bulup alıkoyarak muhafaza edeceklerdi. Fakat muhtar, ihtiyar meclisi azasından biri veyahut teftiş memuru veya kaymakam ve müdür hazır bulunmadıkça hane, dükkân, fabrika ve diğer binalara giremeyeceklerdi. (Düstûr, 1299: 133–134).9
Görüldüğü gibi bu düzenlemeyle de güvenlik görevlilerinin konut, işyeri veya çevrili araziye girebilmeleri için yanlarında yerin konumuna göre yöneticilerin ya da muhtarın bulunması zorunluluğu getiriliyor.
Meşrutiyet Dönemlerinde Muhtarlık (1876–1914):
I. Meşrutiyet’in ilan edilmesinin ardından toplanan ilk Mebuslar Meclisi’nde yeni bir vilayet kanunnamesi hazırlanma çalışmalarına başlanmış ancak araya Osmanlı-Rus Savaşı’nın girmesi ve II. Abdülhamit’in Meclisi dağıtması üzerine yasa tasarısının görüşülmesi tamamlanamamıştı. Konumuz açısından bu yarım kalmış düzenlemenin önemi, köy yönetimi ve muhtarlık maddeleri görüşülürken Mecliste yapılmış olan konuşmalardır.
1 Nisan 1877 tarihli onuncu toplantısında söz alan Halep Mebusu Nâfi Efendi, vergilerin toplanmasında muhtarların aciz kaldıklarını belirttikten sonra her vilayette görüldüğü üzere muhtarların birçok parayı zimmetlerine geçirdikleri söylemiş, bu yüzden de onların “kâbza salahiyetleri olmamalı” demişti. Buna karşılık Suriye Mebusu Nakkaş Efendi ise yasanın on altıncı maddesine göre halk muhtarlara kefil olduğundan muhtarların ayda bir kere hesabı görülsün önerisini yapıyor, ardından da muhtarları halkın seçtiği, tahsil işinin de gene onlarca yapılmasının uygun olacağını belirtmiştir. Muhtarların her ay hesabının görülmesine Tuna Mebusu Aliş Paşa ve Edirne Mebusu Rasim Bey ise itiraz ederek vergilerin peyderpey toplandığını, bunun mümkün olamayacağını dile getirmişlerdi. Erzurum Mebusu Danyal Efendi, köy ve mahallelerdeki ihtiyar meclislerinin toplanıp iş görmediklerini çünkü başkan ve üyelerinin muvazzaf olmadıklarını, her birinin bir yerde bulunduğunu, nahiyenin riyasetinde muvazzaf bir memur olmazsa işlerin yoluna koyulamayacağını açıklamıştır. Önemli bir sorunu ise Aydın Mebusu Yenişehirlizade Ahmet Efendi dile getirir. Kendi ifadesiyle “Bizim cihetlere bakılınca, herhangi bir köyde adam muhtar olsa yanıyor. Ne okumak biliyor, ne yazmak. Sandık eminleri bunları batırıyorlar. Arabistan başka imiş. Bizde ise beş on köyde bir imamdan başka yazı bilen yoktur” der. Bunun üzerine oturumu yöneten Ahmet Vefik Paşa, faraziyelerle işin yürümeyeceğini, görevli olarak 270’den fazla köy ve nahiye gezdiğini, her birinde okuryazar adam bulduğunu ve muhtar tayin ettiğini, zimmetlerinde kalan paranın bütününü de tahsil ettiğini dile getirir. Sivas Mebusu Mehmet Ali Efendi ise “Hiçbir yerde ücretsiz muhtar yoktur. Usul, mütehalif olduğundan, ittifak yok. Bir usul konulsa, muhtarlar tavzif edilse iş yoluna girer” diyordu (Us 1939: 66–68). Devlet gelirlerinin nasıl toplanacağına dair 29 Ekim 1880 tarihli Düzenlemede muhtarlara da yer verilmiş, onların mali sorumlulukları hüküm altına alınmıştır. “Tahsîl-i Emvâl Nizâmnâmesi”nin 30–41. Maddelerinde muhtar adı vergi tahsil eden kişi gibi değerlendirilerek “kâbız-ı mal” olarak ifade edilmişti10 (Düstûr, 1299: 389–392).
Bu düzenlemeye göre her köy veya mahallenin vergi tahsildarlığı görevi, Vilayet Nizamnamesinin 63., 64. ve 65. maddeleri gereğince halk tarafından seçilmiş olan muhtarlara havale edildiği belirtildikten (30. mad.) sonra muhtar olabilecek kişilerde aranılan özellikler -mümkün mertebe bir lisan da okuyup yazma, hesap tutmaya muktedir olma, ömründe cinayet gibi bir suçla itham edilmemiş olmak ya da iade-i itibar gerektirecek kusurlu müflislerden olmamak- belirtilmişti (31. mad.). Muhtarlar her yıl köy veya mahalle halkından tahsil edeceği vergileri gösterir, mal memuru tarafından imzalı, isimleri kapsayan “müfredât defterini” anlaşılır bir lisan ve ifade ile köy ve mahallenin cami ve kilise duvarına veya uygun diğer bir yere yapıştırarak ilan edecekti. Bu defterde kayıtlı miktar dışında halktan bir talepte bulunamayacaklardı. (33. mad.) Muhtarlar topladıkları verginin neye ve hangi takside ait olduğunu belirten mükellefe numerolu ve koçanlı basılı birer senet vereceklerdi. Senet vermediği anlaşılan kâbız-ı mal olursa “hizmet-i aslîsi olan muhtarlıktan” çıkarılacaktı (34. mad.)
Bu Nizamnamenin 41. maddesi muhtarların tahsildarlık görevini aksatmaları, zamanından önce vergi toplamaya kalkışmaları veya topladıkları vergiyle ilgili ödeyiciye makbuz vermemeleri, topladıkları parayı zamanında ilgililere teslim etmemeleri gibi kusurları görüldüğünde azledilerek yerlerine başkasının seçileceğini hükme bağlıyordu. Sözünü ettiğimiz düzenlemelere rağmen muhtarların seçilmeleri, görev ve yetkileri, ücretleri sorun olmaya devam etmiş, çözüm yolları aranırken taşranın görüş ve düşüncelerine başvurulmuş, ayrıca teftiş amaçlı gönderilen memurlara da muhtarlarla ilgili karşılaşılan sorunlar hakkında bilgi edinmeleri ve önerilerde bulunmaları istenmişti. Gerek bu isteğin etkisi gerekse sorunlarla karşılaşanların ne yapacakları konusunda kararsız kaldıkları durumlarda hükümetin görüşünü istedikleri gibi kendi önerilerini de hükümete ilettikleri belgelerden anlaşılmaktadır.
